From Freezing to Seizing? A Critical Analysis of State Immunity in Relation to Seizing Russian Central Bank Assets for Ukraine

Abstract

In response to Russia’s aggression and illegal use of force against Ukraine in 2022, in violation of the UN Charter, the EU and other partners adopted sanctions immobilising or freezing the assets of the National Central Bank of Russia, assets possibly amounting to over €300 billion. The war has caused enormous and incalculable damages to Ukraine and its infrastructure, economy and people. Suspected international crimes and serious violations of peremptory (jus cogens) norms may also be attributable to Russia.

This has led to a discussion, for example within the EU, concerning a potential seizure, or confiscation, of the frozen Russian central bank assets, and their transfer to or use for Ukraine and its people as reparations for Russia’s violations of international law. While these options seem attractive at face value from a moral perspective, taking into account Ukraine’s damages and right to reparations, many have been sceptical and asked whether such a measure would violate customary international law of State immunity.

This thesis, using a legal dogmatic method, critically analyses State immunity from enforcement, from a theoretic perspective of justice and accountability, to examine whether a seizure of Russian central bank assets would be incompatible with the law of State immunity or could be justified under existing or emerging exceptions, and whether State immunity from enforcement would apply to measures taken outside of judicial proceedings.

Central bank assets and foreign currency reserves specifically, are protected by near-absolute immunity under customary international law and they would not fall under exceptions for non-sovereign, or commercial, purposes. For a long time, there has been proposals for and discussions concerning an exception to State immunity for serious violations of jus cogens, as part of the growing emphasis on accountability and justice for individuals. Such an exception was rejected by the International Court of Justice in the Jurisdictional Immunities case, which was heavily criticised but is seen as authoritative. It is argued in the thesis, however, that while there is currently not enough support in State practice for an exception, the seizure of Russian assets presents an opportunity for willing States to advance a principled and reasonable exception in a contested, incoherent, and largely unsettled area of international law.

Finally, it is concluded that it is nonetheless entirely possible that State immunity from enforcement does not apply at all to a seizure of Russian assets, if it is sufficiently “non-judicial”, in line with a growing practice of sanctions and freezes of central bank assets. While this potentially lawful but unexpected solution may not make as much sense as a jus cogens exception, from a perspective of justice and accountability, it may fit the international legal system of State-centric enforcement of human-centred interests and values.

Abstract (Swedish)

Som svar på Rysslands aggression mot Ukraina år 2022, och överträdelse av våldsförbudet i FN-stadgan, har EU och andra likasinnade länder antagit sanktioner som har fryst den ryska centralbankens tillgångar, vilka beräknas uppgå till 300 miljarder euro. Kriget har orsakat enorma och oberäkneliga skador för Ukraina och dess infrastruktur, ekonomi och befolkning. Misstänka internationella brott och allvarliga kränkningar av tvingande jus cogens-normer skulle också kunna vara hänförliga till Ryssland.

Detta har föranlett en diskussion, bland annat inom EU, kring en potentiell konfiskering av de frysta, ryska centralbankstillgångarna och deras överföring till eller användning för Ukraina och dess medborgare som skadestånd för ryska överträdelser av folkrätten. Även om dessa alternativ är tilltalande ur ett moraliskt perspektiv, med tanke på Ukrainas skador och rätt till gottgörelse, har många varit skeptiska och frågande till huruvida en sådan åtgärd skulle strida mot statsimmunitet enligt internationell sedvanerätt.

Examensarbetet utgår från en rättsdogmatisk metod och analyserar kritiskt statsimmunitet mot verkställighet, från ett teoretiskt perspektiv av ansvarsutkrävande och rättvisa, för att utreda huruvida en konfiskering av frysta ryska tillgångar skulle vara oförenlig med statsimmunitet eller skulle kunna rättfärdigas under existerande eller framväxande undantag, samt huruvida statsimmunitet mot verkställighet är tillämpligt över huvud taget vad gäller åtgärder som vidtas oberoende av rättsprocesser i domstolar.

Centralbankstillgångar, särskilt valutareserver, är skyddade av nästan absolut immunitet enligt internationell sedvanerätt, och de skulle inte falla under undantag för icke-suveräna eller kommersiella ändamål. Det har länge förekommit förslag och diskussioner kring ett undantag till statsimmunitet för allvarliga kränkningar av jus cogens, som en del av den tilltagande vikten av ansvarsutkrävande och rättvisa för individer. Ett sådant undantag förkastades av Internationella domstolen i Jurisdictional Immunities, ett avgörande som blev föremål för mycket kritik men som ses som auktoritativt. Samtidigt som det i nuläget inte finns tillräckligt stöd i statspraxis för ett undantag, hävdas det i uppsatsen att en konfiskering av ryska tillgångar innebär en möjlighet för villiga stater att föra fram ett principfast och skäligt undantag i ett folkrättsligt område som är omstritt, osammanhängande och till stor del ouppklarat.

Slutligen slås det fast att det ändå är fullt möjligt att immunitet mot verkställighet inte är tillämpligt alls för en konfiskering av ryska tillgångar om den är tillräckligt ”icke-judiciell”, i enlighet med en växande praxis av sanktioner mot centralbankstillgångar. Denna möjligen lagliga men oväntade lösning är kanske inte så tillfredsställande som ett undantag för jus cogens, utifrån ansvarsutkrävande och rättvisa, men den skulle kunna passa det internationella systemet där det främst är stater som kan upprätthålla mänskliga intressen.

• author: Rejare, Johan
• supervisor: Karol Nowak
• organization: Department of Law; Faculty of Law
• course: JURM02 20231
• year: 2023
• type: H3 - Professional qualifications (4 Years - )
• subject: Law and Political Science
• keywords: folkrätt, public international law, state immunity, statsimmunitet, immunitet, konfiskering, seizure, property, EU, Ukraine, Russia, aggression, international crimes, accountability
• language: English
• id: 9116451
• date added to LUP: 2023-06-20 11:32:24
• date last changed: 2023-08-30 13:44:55