Vem bör stå för kostnaderna i förvaltningsprocessen?: En rättsanalytisk studie om förvaltningsprocessens kostnadsansvar

Abstract

The absence of an immediate cost liability in administrative proceedings means that individuals are currently referred to a separate tort proceeding to be compensated for their litigation costs in administrative cases. The lack of direct compensation provisions in the Administrative Court Procedure Act [1971:291] (FPL) has several explanations. Firstly, it concerns how the com-mon foundations of the administrative and civil procedure were weakened through the 1940 legal procedure reform. Additionally, the practical design of administrative proceedings and the administrative courts duty to investigate ex officio have been used as arguments suggesting that there are no costs for the public to compensate. A final perspective has been that litigation costs are essentially a form of damages and therefore are mor appropriately compensated through a separate tort procedure. This traditional view was most recently affirmed by the Supreme Administrative Court (HFD) in HFD 2022 ref. 10.

The approach to cost liability in administrative proceedings as reflected in HFD 2022 ref. 10 has been met with rights-based criticism, primarily on the grounds that this handling does not comply with the right to a fair trial under Article 6 of the European Convention on Human Rights (EKMR), nor with the right to judicial review under Chapter 2, section 11 of the Swedish Instru-ment of Government [1972:152] (RF). As a result of this criticism, which emerged following HFD 2022 ref. 10, the government has issued committee directive 2024:34 tasking an investigator with examining the possibilities for individuals to have cost liability determined within the administrative case itself.

This legal-analytical study has therefore focused on several rights-related aspects of cost liability in administrative proceedings. The main research question has been how the upcoming inquiry´s proposal for cost liability in administrative proceedings best can align with the Access to Justice Theory (AtJ). AtJ theory posits that high litigation costs and imbalances in the party equality limits individuals access to effective legal remedies. To answer this main question, the study has sought to understand what historically legitimized the prin-ciple of cost neutrality in administrative proceedings, while also examining the handling of cost liability in relation to the guarantees of a right to a fair trial under art. 6[1] EKMR and the right to judicial review under Chapter 2, Section 11 RF.

By comparing the principle of cost neutrality in administrative proceedings with the losers-pay-principle in civil litigation, the study has identified several differences regarding what justifies the principle of cost neutrality in administrative proceedings. The current handling of cost liability in administrative proceedings is not in conformity with the right to a fair trial under art. 6[1] EKMR, nor with the right to judicial review under Chapter 2, Section 11 RF. This conclusion is supported by rulings from the European Court of Human Rights in Steel & Morris v. The UK and Stankiewicz v. Poland, where imposed cost neutrality affected the party´s procedural equality. The European Court further ruled in Čerenius & Rinkevičius v. Lithuania that separate damage proceedings for cost liability limit individuals access to court. Similar conclusions have been drawn by the Swedish Supreme Court in NJA 2015 p. 374.

According to AtJ theory, the current approach to cost liability in administrative proceedings is lacking in several aspects. This includes the fact that the handling of cost liability contributes to high litigation costs and that parties are procedurally unequal. The study has presented three concrete proposals that are deemed appropriate based on AtJ theory. The first is full reimbursement of costs in favour for individuals. The second is full reimbursement when the claim is fully upheld; in other cases, reimbursement is granted to the extent the claim is upheld. The third proposal is cost liability that arises in cases of error and negligence by administrative authorities. This is a way to influence the behaviour of administrative authorities in litigation and thereby mitigate pro-cedural inequality.

Abstract (Swedish)

Frånvaron av ett omedelbart kostnadsansvar i förvaltningsprocessen innebär att enskilda i dagsläget är hänvisade till ett separat skadeståndsförfarande för att få sina rättegångskostnader i förvaltningsmål ersatta. Förvaltningsprocess-lagens [1971:291] (FPL) avsaknad av direkta ersättningsbestämmelser likt de som gäller i civila tvistemål har en rad förklaringar till sig. Förstone handlar det om hur de gemensamma grunderna för förvaltningsprocessen och civil-processen uppluckrades genom 1940 års processrättsreform. Därtill handlar det om hur den praktiska utformningen av förvaltningsprocessen och förvalt-ningsdomstolarnas officialprövning tjänat som ett argument för att det inte finns några kostnader för det allmänna att ersätta. Ett avslutande synsätt har varit att rättegångskostnaderna i grunden är en form av skadestånd, varför de ändamålsenligt ersätts i ett separat skadeståndsförfarande. Detta traditionella synsätt bekräftades senast av Högsta förvaltningsdomstolen (HFD) i HFD 2022 ref. 10.

Det synsätt på hanteringen av kostnadsansvaret i förvaltningsprocessen som HFD 2022 ref. 10 ger uttryck för har mötts av rättighetsbaserad kritik, främst i mening av att denna hantering inte överensstämmer med rätten till en rättvis rättegång i artikel 6 Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (EKMR) och rätten till domstolsprövning i 2 kap. 11 § regeringsformen [1972:152] (RF). Till följd av den kritik som uppstod efter HFD 2022 ref. 10 har regeringen utfärdat kommittédirektiv 2024:34 där en utredare ska se över möjligheterna för enskilda att få kostnads-ansvaret fastställt inom ramen för själva förvaltningsmålet.

Denna rättsanalytiska studie har därför intresserat sig för en rad rättighetsrelaterade aspekter avseende kostnadsansvaret i förvaltningsprocessen. Den huvudsakliga frågeställningen har varit hur den kommande utredningens förslag till ett kostnadsansvar i förvaltningsprocessen bäst kan överensstämma med Acess to Justice teorin (”AtJ”). AtJ-teorins antagande är hur höga processkost-nader och bristande jämbördighet i partsställningen utgör en begränsning för enskildas tillgång till effektiva rättsmedel. För att besvara denna huvudfråge-ställning har studien försökt förstå vad som hittills legitimerat kvittningsprin-cipens ställning i förvaltningsprocessen, samtidigt som studien har undersökt hanteringen av kostnadsansvaret i relation till rätten till en rättvis rättegång i art. 6[1] EKMR och rätten till domstolsprövning i 2 kap. 11 § RF.

Studien har vid en utblick till det kostnadsansvar som gäller i civilprocessen identifierat flera skillnader till vad som motiverar kvittningsprincipen i förvalt-ningsprocessen. Den nu gällande hanteringen av kostnadsansvaret i förvalt-ningsprocessen är vare sig konform med rätten till en rättvis rättegång i art. 6[1] EKMR eller rätten till domstolsprövning i 2 kap. 11 § RF. Denna slutsats har kunnat dras utifrån Europadomstolens avgöranden i Steel & Morris v. The UK och Stankiewicz v. Polen där obligatoriska kvittningar påverkar parternas processuella jämställdhet. Europadomstolen har därvid fastslagit i Čerenius & Rinkevičius v. Litauen att separata skadeståndsförfaranden för kostnadsansvaret begränsar enskildas tillgång till domstolsprövning. Liknande slutsats drogs av Högsta domstolen i NJA 2015 s. 374.

Den nu gällande hanteringen av kostnadsansvaret i förvaltningsprocessen be-döms utifrån AtJ-teorin brista i flera aspekter. Det handlar dels om att hanteringen av kostnadsansvaret gör processkostnaderna höga, dels att parterna blir processuellt ojämnställda. Studien har presenterat tre konkreta förslag som bedöms vara ändamålsenliga utifrån AtJ-teorin. Den första är full kostnads-täckning till förmån för enskilda. Den andra är full kostnadstäckning vid fullt bifall av talan, i andra fall medges kostnadstäckning i den utsträckning talan bifallits. Det tredje förslaget till kostnadsansvar är ett kostnadsansvar som aktualiseras vid fel eller försummelse från förvaltningsmyndigheterna. Detta bedöms kunna styra förvaltningsmyndigheternas uppträdande i sin processföring, och därmed lätta den processuella ojämställdheten.

• author: Meijering, Tammo
• supervisor: Per Nilsén
• organization: Department of Law; Faculty of Law
• course: LAGF03 20251
• year: 2025
• type: M2 - Bachelor Degree
• subject: Law and Political Science
• keywords: Access to Justice, Förvaltningsrätt, Förvaltningsprocesslag, Förvaltningsprocessrätt, Kostnadsansvar, Kvittningsprincipen, Rättegångskostnader, Processkostnader
• language: Swedish
• id: 9188088
• date added to LUP: 2025-06-23 13:16:31
• date last changed: 2025-06-23 13:16:31