Återvinningsanläggningar för massor - En juridisk härva

Abstract

The management of excavated materials is becoming more important as Sweden works towards climate neutrality. Improved coordination between construction projects and the use of local recycling facilities are seen as key to enabling circular mass management. However, the legislation governing the establishment and operation of mass recycling facilities is perceived as unclear, particularly regarding environmental permitting and the classification of excavated materials as waste or non-waste. This thesis focuses on facilities in Stockholm County where operations are subject to notification, C-activities, and do not need a full approval to operate their facility.

The purpose of the thesis is to examine the requirements imposed on mass recycling facilities during environmental permitting, and how masses are managed at such facilities, as waste or non-waste. This is done to clarify the interpretation of applicable legislation. The study applies a combination of legal dogmatic method and EU legal method, complemented by a qualitative case study and semi- structured interviews with regulatory authorities, operators, and experts.

The results show variation in legal interpretations across authorities. Existing case law and decisions on similar facilities often guide their assessments. Some specific precautionary measures frequently recur in decisions and can serve as general guidance, though a case-by-case evaluation remains necessary. Most operators avoid handling excavated materials as waste, and only a few undertake treatment to meet the criteria for waste cessation. The most challenging aspect of waste cessation is assessing whether use leads to general adverse effects on health or the environment. This assessment should be general yet is often applied in a site- specific manner. Early and well-supported evaluations are essential to enable more site-specific evaluations and hence enable more circular use of excavated materials.

Abstract (Swedish)

I takt med att Sverige strävar efter att uppnå klimatneutralitet har återvinning av schaktmassor fått ökad betydelse. Vikten av samordning mellan olika bygg- och anläggningsprojekt har lyfts för att öka den cirkulära masshanteringen. Lokalt belägna återvinningsanläggningar för massor har angetts som ett sätt att underlätta återvinningen av massor. Samtidigt upplevs lagstiftningen som reglerar olika delar av etablering och drift av återvinningsanläggningar för massor som oklar. Två rättsområden där tolkning av lagstiftningen betonas som särskilt otydlig är de bestämmelser som reglerar miljöprövning och ifall massor bör hanteras som avfall eller icke avfall på återvinningsanläggningarna. Denna rättsliga osäkerhet riskerar att motverka cirkulär masshantering och skapar praktiska svårigheter för verksamhetsutövare som vill återvinna massor.

Syftet med denna studie är att undersöka en del av de bestämmelser som reglerar återvinningsanläggningar för massor, med fokus på anmälningspliktiga verksamheter, så kallade C-verksamheter. Studien behandlar särskilt bedömningen som genomförs av tillsynsmyndigheter vid miljöprövning, samt hur massor bör bedömas utifrån avfallslagstiftningen. Centrala frågor är dels vilka försiktighetsmått som blir relevanta vid anmälan av återvinningsanläggningar för massor. Dels ifall massor hanteras som avfall eller icke-avfall på återvinningsanläggningar för massor idag och vad som krävs för att massor som klassats som avfall ska betraktas ha upphört att vara avfall.

Studien bygger på en kombination av rättsdogmatisk och EU-rättslig metod. Dessa kompletteras med en kvalitativ fallstudie bestående av intervjuer med handläggare på tillsynsmyndigheter och dokumentanalys av anmälningsbeslut. Vidare intervjuer med tillsynsmyndigheter, verksamhetsutövare och experter.

Resultaten visar att det råder stor variation i hur tillsynsmyndigheter tolkar och tillämpar lagstiftningen. Praxis och tidigare beslut för liknande återvinningsanläggningar är ofta avgörande för hur bedömningar genomförs. Vidare framkommer det att en del försiktighetsmått återkommer i en majoritet av de undersökta anmälningsbesluten. I studien framkommer även att en del verksamheter väljer att inte hantera massor som utgör avfall på anläggningarna. Enbart en del anläggningar hanterar massor de klassat som avfall och i de flesta av dessa fall sker en behandling av massorna för att de ska upphöra att vara avfall. Studien undersöker även de kriterier som behöver uppfyllas för att massor ska upphöra att vara avfall; att massorna har genomgått ett återvinningsförfarande, att det finns ett tydligt ändamål med massorna och en efterfrågan eller marknad, att tillämplig lagstiftning följs samt att användningen inte leder till allmänt negativa effekter för människors hälsa eller miljön. Av studien framgår det att den svåraste bedömningen gäller ifall massorna kan anses leda till allmänt negativa effekter för människors hälsa och miljön. Det framgår att många aktörer anser att plats- och materialspecifika förhållanden bör ha inverkan på bedömningen. Vidare bör generella riktvärden kunna användas som stöd vid bedömningen, men det är inte alltid dessa riktvärden är tillämpliga. En del verksamhetsutövare har inte heller gjort en bedömning kring ifall massorna utgör avfall eller icke-avfall innan massorna kommer in på anläggningen.

Studien visar att verksamhetsutövare i första hand bör utgå från praxis och redan etablerade återvinningsanläggningar vid utformning av relevanta försiktighetsmått för verksamheten. I de fall praxis och liknande återvinningsanläggningar för massor inte finns bör vanligt förekommande försiktighetsmått användas som en generell utgångspunkt. Däremot krävs alltid en bedömning från fall till fall.

En viktig iakttagelse är att många verksamhetsutövare i dagsläget inte genomför bedömningar kring massornas status som avfall eller icke-avfall innan de tas emot på anläggningarna. I de fall en bedömning inte gjorts vid uppkomsten bör massorna nästan alltid bedömas utgöra avfall och det krävs en bedömning kring ifall massorna kan upphöra att vara avfall. I det fall massorna bedöms som biprodukt eller bedömts upphört vara avfall görs en bedömning kring ifall massorna kan ge upphov till allmänt negativa effekter för människors hälsa eller miljön. Denna prövning skiljer sig från bedömningen av massornas miljö- och hälsomässiga lämplighet, som görs vid uppkomsten för att bedöma om massorna utgör avfall. Studien visar att dessa två bedömningar i praktiken ofta blandas ihop. Enligt gällande rätt ska prövningen av allmänt negativa effekter endast göras generellt, inte platsbundet. Detta stämmer dock inte överens med hur aktörer gör bedömningen i dagsläget. En bedömning kring den miljö- och hälsomässiga lämpligheten kan däremot ske platsspecifikt ifall platsen för avsättning är känd. Därför bör verksamhetsutövare agera proaktivt. Genom att tidigt göra bedömningar av massornas status som avfall eller icke-avfall och genom att tidigt ha en bestämd avsättning för massorna kan platsspecifika bedömningar möjliggöras. I studien framkommer det att platsspecifika bedömningar i högre mån tillåter att fler massor klassas som icke-avfall. Det gör i sin tur att färre massor körs till deponi, eftersom verksamhetsutövare vanligen enbart återvinner massor de anser inte utgör avfall.

Vid bedömningen kring ifall massor kan anses ha upphört vara avfall är kriteriet kring ifall massor kan leda till allmänt negativa effekter för människors hälsa eller miljön svårast att bedöma. Det finns vidare generella riktvärden och vägledning att utgå ifrån vid bedömningen, men dessa är inte rättsligt bindande. Därmed finns även möjlighet att grunda en bedömning på andra trovärdiga källor, ifall dessa accepteras av tillsynsmyndigheten. Det viktiga är att bedömningen är underbyggd med tillräcklig bevisning för att kunna visa att kriteriet om att användningen inte ska leda till allmänt negativa effekter är uppfyllt.

• author: Widström, Thelma
• supervisor: Stefan Olander
• organization: Construction Management
• alternative title: Recycling facilities for excavated materials - A legal tangle
• course: VBEM01 20251
• year: 2025
• type: H2 - Master's Degree (Two Years)
• subject: Earth and Environmental Sciences; Law and Political Science
• keywords: avfall, avfallsdefinitionen, biprodukt, end of waste, miljöprövning, återvinning, återvinningsanläggningar, återvinningsanläggningar för massor, massor, jordmassor, bergmassor, miljöfarlig verksamhet
• publication/series: 0349-4969
• report number: 5743
• other publication id: LUTVDG/TVBP-25/5743-SE
• language: Swedish
• additional info: Examinator: Anne Landin
• id: 9213353
• date added to LUP: 2025-10-01 12:55:30
• date last changed: 2025-10-01 12:55:30