Opting out of GM agriculture - The scope for EU Member States to restrict cultivation of genetically modified crops

Abstract (Swedish)

Odling av genetiskt modifierade organismer (GMO) har länge varit ett omdebatterat och politiskt känsligt ämne i EU. Sådan odling väcker en mängd olika betänksamheter och frågor hos europeiska medborgare. I spektrumet återfinns bland annat frågor om risker för miljön och hälsa till socioekonomiska och etiska betänkligheter. Den här uppsatsen undersöker medlemstaters möjligheter att svara upp mot sådana betänkligheter genom att införa nationella begränsningar mot odling av GM grödor.
Det EU-rättsliga ramverket för GMO har sedan dess tillkomst kännetecknats av en hög grad av harmonisering och centralisering. På detta följer att en GMO som har beviljats odlingstillstånd via regelverkets tillståndsförfarande i princip kan odlas i hela Unionen. Utrymmet för nationella begränsningar efter beviljat tillstånd har i stort sett varit begränsat till explicita undantagsbestämmelser i EU:s primär- och sekundärrätt. Fram tills nyligen har dessa undantagsregler främst bestått av vetenskapsinriktade sådana, vilka föreskriver att miljö- och hälsobetänkligheter kan åberopas. 2015 kom GMO- ramverket att delvis revideras genom en partiell ”av-harmonisering” av medlemsstaters möjligheter att begränsa av odling. Artikeln som återfinns i tilläggsdirektivet innehåller även en innovativ processuell förändring. Den innebär att medlemsstater kan ingå överenskommelser med företag som söker odlingsstillstånd under tillståndsprocessen så att det geografiska området där odling får ske begränsas. På pappret innebär den ovan nämnda av-harmoniseringen att i de fall där sådana överenskommelser inte kan nås så kan medlemsstaterna nu åberopa en mängd nya grunder till stöd för restriktiva åtgärder efter beviljat odlingstillstånd. Detta förutsätter dock att åtgärderna står i överensstämmelse med unionsrätten. I uppsatsen utreds utrymmet under de ursprungliga, ännu gällande bestämmelserna och tilläggsdirektivet för medlemsstaterna att begränsa odling av GM grödor. Genom en granskning av rättspraxis och det tidigare bruket av de ursprungliga bestämmelserna framgår i uppsatsen att centrala institutioner, såsom Kommissionen och EU-domstolarna har tolkat dessas materiella rekvisit restriktivt. Medlemsstaterna har genomgående misslyckats med att bevisa att kraven är uppfyllda, vilket i teorin gör att miljömässiga betänkligheter juridiskt sett är svåra att framföra under dessa bestämmelser. Till Kommissionens förtret har dock processuella regler i många fall möjliggjort att medlemsstater kunnat behålla sina nationella odlingsbegränsande bestämmelser. I andra fall har Kommissionen själv visat på en relativt återhållsam inställning till restriktiva åtgärder, vilket har möjliggjort för deras införande och bibehållande. Gällande artikeln i tilläggsdirektivet finner uppsatsen att en mängd frågor uppenbarar sig rörande vilket utrymme den faktiskt ger medlemsstaterna och hur den ändrar de övergripande möjligheterna att införa nationella begränsningar. Till att börja med finns det ingen garanti att medlemsstaterna lyckas i förhandlingarna med tillståndssökare. För det andra medför den partiella av-harmoniseringen frågor gällande om den alls ändrar möjligheterna att åberopa miljöskäl. Därtill innebär krav på de restriktiva åtgärdernas förenlighet med generella regler och principer för inre marknaden att utrymmet i praktiken kan komma att vara begränsat. Flera potentiella hinder identifieras i ljuset av rättspraxis gällande reglerna för fri rörlighet. I detta avseende kommer eventuell framgång vid åberopande av de nya grunderna som stöd för begränsning av GM odling i stor utsträckning bero på Kommissionens och EU-domstolarnas förhållningssätt till den nya artikeln.

Popular Abstract

Cultivation of genetically modified organisms (GMOs) has for a long time been a disputed and politically sensitive topic in the EU. To many European citizens such cultivation raises concerns, ranging from safety and socioeconomic questions to ethical issues. This thesis examines the possibilities for Member States to respond to such concerns by imposing national GM cultivation restrictions. This in an area of regulation that is part of a larger internal market context. The EU legal framework on GMOs has since it was put into place been characterised by a high degree of harmonisation and centralisation. Following this, a GMO that has been authorised for cultivation purposes may in principle be cultivated throughout the entire Union. National restriction after such authorisation has been granted has in large been limited to explicit derogation provisions in secondary and primary EU law. Until recently, these mainly science-based provisions have mostly provided for health and environmental concerns to be invoked by Member States. In 2015, the possibilities for Member States to limit GM cultivation were amended by partial “de-harmonisation” of the GMO framework.
The article enshrined in the amendment also comes with some innovative procedural changes. It holds that before authorisation Member States can reach agreements with the economic operators applying for authorisation on restricting the geographical scope of where the GMO can be cultivated. On paper the mentioned de-harmonisation means that where such agreements are not reached, a wide range of concerns can form the basis for Member State restrictions after authorisation, if the measures in question are in conformity with Union law.
In the thesis the scope for Member States to “opt out” of GM cultivation under the original still-existing provisions and the amendment are put under scrutiny. By looking back at their historical use, the examination shows that the central institutions such as the Commission and the EU Courts have interpreted the substantive conditions of the original provisions strictly. As such Member States have been unsuccessful in fulfilling their substantive conditions, which in theory makes environmental considerations hard to pursue under them. However, much to the dismay of the Commission, procedural rules have often allowed Member States to keep their national restrictions. In other cases, the Commission itself has had a rather lax approach to restricting measures, making restrictions possible. Regarding the amendment, it is found that many questions arise as to its actual scope and how it changes the overall possibilities to adopt restrictions. First, there is no guarantee that Member States will succeed in negotiations with companies seeking authorisation. Second, the partial de-harmonisation comes along with questions as to if this at all changes the possibilities to invoke environmental concerns. Moreover, requirements on the restrictive measures’ compliance with general rules and principles of internal market law could limit the scope of the new article. A number of potential hurdles are identified in light of the case law on free movement provisions. In this regard, the future of restricting GM cultivation by relying on the new derogation grounds will depend on the approach taken by the Commission and the EU courts to the new article.

• author: Edström, Ville
• supervisor: Sanja Bogojevic
• organization: Department of Law
• course: LAGM01 20151
• year: 2015
• type: H3 - Professional qualifications (4 Years - )
• subject: Law and Political Science
• keywords: Environmental law, EU Law, Genetically modified organisms
• language: English
• id: 5435328
• date added to LUP: 2015-06-09 12:51:03
• date last changed: 2015-06-09 12:51:03