Conflicting Logics? : Implementing Capacity and EU Adaptation in a Postcommunist Context

Abstract

It is generally recognized that the EU accession process has profound effects on state transformation in the postcommunist applicant countries. A key problem of postcommunism has been a weak ability to implement public policy. This study explores how efforts to fulfill EU conditionality may influence implementing capacity. Firstly, it advances a theoretical framework for this purpose, focusing on how governments may respond to the demands of the accession and what effects this leaves on policy-making structures and hence on implementing capacity. The analysis of implementing capacity centers on the inter-organizational nature of policy-making. The study also investigates what changes of policy-making structures that are likely to be vital to enhance implementing capacity in the East Central European countries. It is argued that there is a potential conflict between measures needed to meet EU requirements and measures needed to strengthen implementing capacity.



Secondly, it applies the theoretical framework to an in-depth study of child protection in Romania. This subsector has been exposed to very strong EU conditionality, which provides an opportunity to study the process of influence. It is concluded that child protection has emerge as an "island of efficiency". Efficiency has been induced in specialized child protection entities at the national and local level. These have had intense exchanges with EU and other international actors, but have been isolated from the state at large. This has strengthened the ability to implement some specific policies (to close large-scale institutions for children and replace these with family-type care), but has impeded implementation of more complex child protection policies (e.g. to prevent child abandonment).



The dissertation advances ideas about when a conflict between EU adaptation and implementing capacity is likely to emerge and when, on the contrary, the first may lead to a strengthening of the latter. It is argued that negative effects are related to that decision-makers respond in a defensive manner to the demands of the accession and/or that they are forced to over-simplify policy-making procedures in order to carry out necessary policy changes. This can manifest itself in that actors whose resources and participation would have been needed for effective implementation are excluded and that channels of interaction are undermined. A similar development is most likely when a government has weak policy-making resources and the changes called for in a subsector are radical. Moreover, when EU demands concern formal changes but are vague about implementation and rapid compliance is required, it is more likely that responses will be negative from an implementation perspective. This implies among others that the countries or sectors that are the furthest behind are at the greatest risk of experience this type of adverse effects of EU adaptation. The study also shows at the importance of carefully targeted EU conditionality and that domestic accession strategies are linked to overall plans of the restructuring of the state machinery and capacity-building.

Abstract (Swedish)

Popular Abstract in Swedish

Länder som strävar efter att kvalificera sig för medlemskap i Europeiska unionen måste genomföra omfattande reformer under kort tid. Som en effekt av anpassningsprocessen till unionens regelverk och politiska, ekonomiska och administrativa kriterier omstruktureras statsapparaten. Detta gäller inte minst i de kandidatländer som samtidigt genomgår radikala transformationsprocesser från kommunistiska system. I debatten om villkoren för reformer och utveckling i dessa länder har bristande statskapacitet identifierats som det allvarligaste hindret. Ett uttryck för detta har varit bekymmersamma implementeringsproblem. Denna avhandling fyller en lucka i den akademiska litteraturen genom att undersöka hur och varför anslutningsprocessen till EU kan påverka implementeringskapaciteten i de före detta kommunistiska länderna. Av intresse är sektorer som utsätts för starkt EU-relaterat förändringstryck. Studiens bidrag består dels i att den utarbetar ett teoretiskt ramverk för att analysera påverkansprocessen och dels i en djupstudie av ett empiriskt fall. Speciellt uppmärksammas frågan om när EU-anpassning och kapacitetsbyggande riskerar att stå i konflikt.



I ramverket betonas att kapaciteten att implementera policybeslut i en sektor är beroende av vilken typ av länkar som är etablerade mellan beslutfattare och olika offentliga och privata aktörer vars resurser och medverkan behövs för effektiv implementering. Studien undersöker vilka interaktionsstrukturer som skapar gynnsamma förhållanden för styrning och koordinering och hur denna relation är beroende av kontextuella faktorer. Med detta perspektiv studeras den postkommunistiska kontexten. Här har ett grundläggande problem varit överdriven centralisering och fragmentisering i en situation av allt mer komplexa beroendeförhållanden och policyproblem. Fundamentalt för att stärka förmågan att implementera är därför att effektiva interaktionskanaler etableras. Speciellt problematiskt är bristen på horisontella kanaler (d.v.s. mellan aktörer som inte är organiserade i en hierarkisk auktoritetsrelation) genom vilka olika aktiviteter och policybidrag kan koordineras.



I ett andra led vänder sig ramverket mot EU:s utvidgning. Nationella beslutsfattare kan vidta olika åtgärder för att leva upp till de villkor som ställs för medlemskap. Av intresse är inte reformer som direkt syftar till att stärka statskapaciteten (d.v.s. som är kopplade till unionens administrativa kriterier) utan reformer som syftar till att uppnå EU:s standards för olika policysektorer (d.v.s. som är relaterade till unionens regelverk och de politiska och ekonomiska kriterierna). Den senare typen av åtgärder är betydligt mer omfattande än de fåtal reformer som direkt riktas mot kapacitetsbyggande. Studien diskuterar under vilka förhållanden vi kan förvänta oss olika åtgärder och vilka effekter detta har på interaktionsstrukturerna och därmed på implementeringskapaciteten i en sektor. Ett naturligt svar på krav på snabb och radikal anpassning till EU:s regelverk och kriterier är att koncentrera ansvar och resurser och att exkludera olika aktörer från policyprocessen. Begreppet "öar av effektivitet" har använts i litteraturen för att beskriva denna typ av effekter av internationellt anpassningstryck.



Ramverket appliceras på en analys av barnskyddssektorn i Rumänien. EU har satt mycket hård press på den rumänska regeringen för reformer av detta verksamhetsområde, vilket ger tillfälle att studera hur och varför implementeringskapaciteten har påverkats i ett extremt fall. Det konstateras att det som en effekt av ansträngningar att leva upp till EU:s krav har uppstått en ?ö av effektivitet?. Specialiserade barnskyddsenheter har skapats på nationell och lokal nivå och extra resurser har tillsatts. Dessa enheter har isolerats från andra delar av staten men har haft intensiva relationer med EU och internationella aktörer. Detta har stärkt förmågan att implementera speciella program (att stänga statliga barnhem och ersätta dessa med alternativa åtgärder, t.ex. fosterföräldrar), men försvagat förmågan att styra och koordinera implementeringen av mer komplexa barnskyddsfrågor (t.ex. åtgärder för att förebygga att föräldrar överger sina barn).



Avhandlingen mynnar ut i idéer om varför ansträngningar att leva upp till EU:s villkor kan stå i konflikt med eller stärka implementeringskapaciteten i de postkommunistiska ansökarländerna. Studien argumenterar för att negativa effekter är relaterade till att beslutsfattare reagerar defensivt på de krav som ställs av EU och/eller att de tvingas vidta starkt förenklande åtgärder för att kunna genomdriva nödvändiga förändringar. Detta kan ta sig uttryck i att aktörer vars resurser behövs för effektiv implementering utesluts och att interaktionskanaler undermineras. Nya organisationer skapas för att hantera brådskande EU-relaterade uppgifter med oklar ansvarsfördelningen i förhållande till redan existerande organisationer, vilket ökar graden av institutionell osäkerhet. En liknande utveckling är mest trolig när beslutsfattare har bristande resurser och förmåga att mobilisera andra aktörer och när genomgripande förändringar krävs i ett verksamhetsområde. Av betydelse är också hur EU:s villkor för medlemskap är utformade. Om krav ställs på mycket snabb anpassning och rör formella förändringar men är otydliga när det gäller faktisk implementering, är det större risk för negativa effekter. Men anpassningsprocessen till EU kan också vara en viktig källa till förändringar som stärker förmågan att styra och koordinera implementering. Löftet om ett framtida medlemskap i EU och de villkor som ställs kan motivera beslutsfattare och andra aktörer att samarbeta och mobilisera resurser för att lösa vissa policyproblem. Positiva effekter är mest troliga om beslutsfattare har resurser att ta implementeringsaspekter i beaktande och om de förändringar som krävs är mindre radikala. Viktigt är också om löftet om medlemskap är trovärdigt och om krav ställs på implementering. En konsekvens av detta resonemang är att de länder eller sektorer som har sämst utgångspunkter löper störst risk att erfara negativa effekter på implementeringskapaciteten. Studien visar även på betydelsen av hur EU:s villkor är formulerade och att nationella åtgärder koordineras med övergripande strategier för omstrukturering av statsapparaten och kapacitetsbyggande.

• author: Jerre, Ulrika
• supervisor: Bo Petersson
• opponent: Docent Bennich-Björkman, Li, Uppsala universitet
• organization: Department of Political Science
• publishing date: 2005
• type: Thesis
• publication status: published
• subject: Political Science
• keywords: child protection reform, Romania, East Central Europe, postcommunism, conditionality, EU adaptation, islands of efficiency, implementing capacity, state transformation, Political and administrative sciences, Statsvetenskap, förvaltningskunskap
• in: Lund Political Studies
• issue: 136
• pages: 221 pages
• defense location: Edens hörsal, Statsvetenskapliga institutionen, Paradisgatan 5
• defense date: 2005-05-13 13:15:00
• ISSN: 0460-0037
• ISBN: 91-88306-50-X
• language: English
• LU publication?: yes
• id: f1bbfdf6-5048-4815-84d3-dd5c92e15b1a (old id 25124)
• date added to LUP: 2016-04-01 16:12:12
• date last changed: 2019-07-03 19:50:44