Advanced

De svenska kommunerna i EU:s konstitutionella system

Wenander, Henrik LU (2019)
Abstract (Swedish)
Tidigare forskning har visat hur lokala och regionala organ i EU:s medlemsstater
ingår i ett system för flernivåstyre (multi-level governance). Frågan för den
här rapporten är vilken ställning de svenska kommunerna har i denna
flernivåorganisation. Inriktningen är juridisk och syftar till att bidra till förståelsen
av kommunernas rättsliga roll i dagens statsskick.

Att de svenska kommunerna påverkas av EU-medlemskapet är numera
självklart. Denna påverkan går utöver de frågor som – av naturliga skäl – främst
uppmärksammas, bland annat statligt stöd och offentlig upphandling. EU-rätten
påverkar kommunernas ställning, organisation och uppgifter, kontrollen av dem
samt deras påverkansmöjligheter. Det... (More)
Tidigare forskning har visat hur lokala och regionala organ i EU:s medlemsstater
ingår i ett system för flernivåstyre (multi-level governance). Frågan för den
här rapporten är vilken ställning de svenska kommunerna har i denna
flernivåorganisation. Inriktningen är juridisk och syftar till att bidra till förståelsen
av kommunernas rättsliga roll i dagens statsskick.

Att de svenska kommunerna påverkas av EU-medlemskapet är numera
självklart. Denna påverkan går utöver de frågor som – av naturliga skäl – främst
uppmärksammas, bland annat statligt stöd och offentlig upphandling. EU-rätten
påverkar kommunernas ställning, organisation och uppgifter, kontrollen av dem
samt deras påverkansmöjligheter. Det spänningsförhållande mellan självstyre och
statlig styrning av kommunerna som redan finns i det svenska konstitutionella
systemet blir på så sätt än mer komplext när EU-dimensionen tillkommer.
Till att börja med kan det dock konstateras att EU-rätten inte påverkar
kommunernas grundläggande ställning som självstyrande organ i det svenska
statsskicket. Den svenska grundlagsregleringen innebär att det inte är möjligt att
till EU överlåta beslutanderätt som rör principerna för statsskicket. Dessa principer omfattar bland annat den kommunala självstyrelsen. På EU-nivån finns vidare ett grundläggande skydd för medlemsstaternas nationella identitet, ett begrepp som omfattar lokalt och regionalt självstyre. På så sätt finns principiella gränser för EU:s inblandning i den lokala och regionala självstyrelsen. I praktiken har troligen EU:s institutioner dessutom varken möjlighet eller intresse av att allmänt lägga sig i exempelvis kommunernas organisation. Indirekt kan kommunernas intressen vidare skyddas genom den svenska riksdagens subsidiaritetskontroll.
När det gäller kommunernas uppgifter och deras handlingsutrymme
visar rapporten, och hänvisningarna till tidigare forskning, att EU-rättens
övergripande principer om lojal tillämpning och likabehandling har betydelse
för de svenska kommunerna. Det kan bli nödvändigt att beakta dessa principer
i utformningen av rutiner för att handlägga ärenden i kommunerna, exempelvis
avseende serveringstillstånd enligt alkohollagen. Det är också tänkbart att
den EU-rättsliga likabehandlingsprincipen någon gång kan kräva mer än den
motsvarande kommunalrättsliga principen.
Därutöver är kommunerna skyldiga att på en rad områden direkt tillämpa EU-rättsliga regler, antingen i fördraget (såsom bestämmelserna om statligt stöd) eller i förordningar (såsom livsmedelsregleringen). När det gäller förordningsregleringar är det dock den svenska lagstiftaren som i särskilda bestämmelser utpekar kommunerna som ansvariga. Erfarenheten av överflyttningen av ansvar för djurskyddstillsyn från kommunerna till statliga myndigheter visar att kommunerna genom sin självstyrelse har särdrag som påverkar vilka roller de bör tilldelas i förhållande till EU-reglerna. Slutligen har kommunerna också i uppgift att tillämpa svenska regler som genomför EU-direktiv. Dessa kan då finnas i lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter. Ett viktigt exempel på EU-regler som genomförs i svenska föreskrifter är bestämmelserna i lagen om offentlig upphandling. I fråga om tillämpning av sådana EU-rättsliga regler gäller allmänt att kommunerna inte kan få samma typ av ledning från regeringens och riksdagsutskottets förarbeten som vid helt svensk reglering. Det ställer därmed särskilda krav på rättsliga bedömningar på den lokala nivån.

I förhållandet mellan EU-lagstiftningen och svenska regler kan kommunerna
hamna i lojalitetskonflikter. Enligt principen från EU-domstolens avgörande
i målet Costanzo ska kommunerna under vissa förutsättningar åsidosätta
nationella regler som strider mot EU-rätten. Kommunerna saknar dock
möjlighet att på eget initiativ få till stånd en auktoritativ tolkning av EUrätten
genom EU-domstolen. Exemplet i de så kallade SYSAV-målen visar hur
kommunerna och deras tjänstemän på detta sätt kan hamna i rättsligt svåra
situationer, som till och med skulle kunna aktualisera straffansvar för tjänstefel. I
situationer där kommunerna anför en annan syn på EU-rättens innehåll än den
svenska lagstiftaren – och kanske rentav de svenska domstolarna – konkretiseras
spänningen mellan de olika nivåerna.

När det gäller kommunernas möjligheter till påverkan i EU-frågor finns först en
kanal genom de svenska kommunernas representanter i Regionkommittén. Det
är dock givet att kommunernas påverkan i praktiken kan vara begränsad. Den
enskilda kommunen – som ofta inte har någon egen representant i kommittén
– behöver dessutom få stöd från de svenska representanterna och andra
medlemsstaters ledamöter. Kommittén är också enbart ett rådgivande organ.
Vidare finns ett visst utrymme för informell påverkan genom att etablera närvaro
i Bryssel i form av regionkontor och liknande. Även om sådana etableringar
sedan länge får anses juridiskt okontroversiella finns det anledning att överväga
om det finns rättsliga gränser för hur långt kommunerna får gå i utrikespolitiskt
agerande genom sådana etableringar. Slutligen kan kommunerna, också
informellt, försöka påverka utvecklingen av EU-lagstiftningen genom att agera
remissinstans och liknande.

Kommunerna har slutligen vissa möjligheter att agera genom domstolsprocesser.
Till att börja med kan de försöka tillvarata sina intressen inom ramen
för svenska processer i de allmänna domstolarna (exempelvis i fråga om
skadeståndskrav) och i förvaltningsdomstolarna (genom att, där det är möjligt,
överklaga förvaltningsmyndigheters beslut som berör dem). Inom ramen för
en nationell process kan en kommun försöka få den svenska domstolen att
begära ett förhandsavgörande från EU-domstolen. Kommunen kan alltså inte
själv begära en sådan tolkning av EU-rätten. Vidare kan kommunerna genom
Regionkommittén driva frågan om ogiltigförklarande av EU-lagstiftning till
domstolen, något som också kan fungera som ett politiskt påtryckningsmedel i
förhållande till de lagstiftande organen (Europaparlamentet och rådet).
Till skillnad från den statliga nivån är de svenska kommunerna inte direkta aktörer i EU som representanter för medlemsstaten Sverige. Kommunernas påverkan på EU-lagstiftningen blir därför till stor del indirekt. Flernivåstyrningen förutsätter ett samspel mellan de olika nivåerna, det vill säga EU:s institutioner, riksdag och regering samt kommunerna. Detta samspel innebär till att börja med att den svenska statliga nivån visserligen ansvarar för vad de svenska kommunerna gör, men att den inte alltid kan styra kommunerna. Här kan som exempel nämnas kommunernas agerande i förhållande till EU:s institutioner genom regionkontoren (så länge de inte når gränsen för vad som kan godtas i fråga om förbudet mot kommunal utrikespolitik). I det fallet kan potentiella konflikter uppstå när en kommun avviker från EU-rätten på ett sätt som gör att svenska staten blir skyldig att betala vite till EU för fördragsbrott. För kommunernas del gäller vidare att deras handlingsutrymme påverkas i viktiga avseenden, såsom när det gäller de ofta diskuterade områdena för statligt stöd och offentlig upphandling. De måste därtill förhålla sig till delvis överlappande regelverk på svensk och europeisk nivå, som dessutom kan ha delvis olika syften. I vissa fall erbjuder dessa regelverk betydande möjligheter för den kommunala nivån att agera strategiskt.

Kommunerna behöver ha en förståelse för att de är aktörer på alla de tre
konstitutionella nivåerna: den lokala, den nationella och den europeiska. För
att förstå förhållandena mellan nivåerna kan det avslutningsvis konstateras att
det är nödvändigt att, vid sidan av de politiska realiteterna, förstå de juridiska
mekanismerna. Vad som ibland – inte sällan kritiskt – diskuteras som en
juridifiering är i många avseenden en nödvändighet i ett komplext flernivåsystem.
Ett sådant system kräver helt enkelt ett visst mått av regler om vem som ansvarar för vad liksom konfliktlösningsmekanismer. Dessa regelstrukturer behöver
tolkas genom domstolspraxis på både svensk och europeisk nivå. I den svenska
kommunala förvaltningen krävs därmed en medvetenhet om de juridiska
förutsättningarna och argumentationsformerna för att kunna navigera i det
flernivåsystem där de svenska kommunerna befinner sig. (Less)
Please use this url to cite or link to this publication:
author
organization
publishing date
type
Book/Report
publication status
published
subject
keywords
Konstitutionell rätt, EU-rätt, Constitutional law, EU law
issue
2019:1
pages
49 pages
publisher
Svenska institutet för europapolitiska studier
ISBN
9789186107840
language
Swedish
LU publication?
yes
id
e33cb493-3567-4c06-ae88-77039da7d4cb
alternative location
http://www.sieps.se/globalassets/publikationer/2019/sieps-2019_1-web.pdf
date added to LUP
2019-06-19 13:59:26
date last changed
2019-06-20 08:13:24
@techreport{e33cb493-3567-4c06-ae88-77039da7d4cb,
  abstract     = {Tidigare forskning har visat hur lokala och regionala organ i EU:s medlemsstater<br/>ingår i ett system för flernivåstyre (multi-level governance). Frågan för den<br/>här rapporten är vilken ställning de svenska kommunerna har i denna<br/>flernivåorganisation. Inriktningen är juridisk och syftar till att bidra till förståelsen<br/>av kommunernas rättsliga roll i dagens statsskick.<br/><br/>Att de svenska kommunerna påverkas av EU-medlemskapet är numera<br/>självklart. Denna påverkan går utöver de frågor som – av naturliga skäl – främst<br/>uppmärksammas, bland annat statligt stöd och offentlig upphandling. EU-rätten<br/>påverkar kommunernas ställning, organisation och uppgifter, kontrollen av dem<br/>samt deras påverkansmöjligheter. Det spänningsförhållande mellan självstyre och<br/>statlig styrning av kommunerna som redan finns i det svenska konstitutionella<br/>systemet blir på så sätt än mer komplext när EU-dimensionen tillkommer.<br/>Till att börja med kan det dock konstateras att EU-rätten inte påverkar<br/>kommunernas grundläggande ställning som självstyrande organ i det svenska<br/>statsskicket. Den svenska grundlagsregleringen innebär att det inte är möjligt att<br/>till EU överlåta beslutanderätt som rör principerna för statsskicket. Dessa principer omfattar bland annat den kommunala självstyrelsen. På EU-nivån finns vidare ett grundläggande skydd för medlemsstaternas nationella identitet, ett begrepp som omfattar lokalt och regionalt självstyre. På så sätt finns principiella gränser för EU:s inblandning i den lokala och regionala självstyrelsen. I praktiken har troligen EU:s institutioner dessutom varken möjlighet eller intresse av att allmänt lägga sig i exempelvis kommunernas organisation. Indirekt kan kommunernas intressen vidare skyddas genom den svenska riksdagens subsidiaritetskontroll. <br/>När det gäller kommunernas uppgifter och deras handlingsutrymme<br/>visar rapporten, och hänvisningarna till tidigare forskning, att EU-rättens<br/>övergripande principer om lojal tillämpning och likabehandling har betydelse<br/>för de svenska kommunerna. Det kan bli nödvändigt att beakta dessa principer<br/>i utformningen av rutiner för att handlägga ärenden i kommunerna, exempelvis<br/>avseende serveringstillstånd enligt alkohollagen. Det är också tänkbart att<br/>den EU-rättsliga likabehandlingsprincipen någon gång kan kräva mer än den<br/>motsvarande kommunalrättsliga principen.<br/>Därutöver är kommunerna skyldiga att på en rad områden direkt tillämpa EU-rättsliga regler, antingen i fördraget (såsom bestämmelserna om statligt stöd) eller i förordningar (såsom livsmedelsregleringen). När det gäller förordningsregleringar är det dock den svenska lagstiftaren som i särskilda bestämmelser utpekar kommunerna som ansvariga. Erfarenheten av överflyttningen av ansvar för djurskyddstillsyn från kommunerna till statliga myndigheter visar att kommunerna genom sin självstyrelse har särdrag som påverkar vilka roller de bör tilldelas i förhållande till EU-reglerna. Slutligen har kommunerna också i uppgift att tillämpa svenska regler som genomför EU-direktiv. Dessa kan då finnas i lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter. Ett viktigt exempel på EU-regler som genomförs i svenska föreskrifter är bestämmelserna i lagen om offentlig upphandling. I fråga om tillämpning av sådana EU-rättsliga regler gäller allmänt att kommunerna inte kan få samma typ av ledning från regeringens och riksdagsutskottets förarbeten som vid helt svensk reglering. Det ställer därmed särskilda krav på rättsliga bedömningar på den lokala nivån.<br/><br/>I förhållandet mellan EU-lagstiftningen och svenska regler kan kommunerna<br/>hamna i lojalitetskonflikter. Enligt principen från EU-domstolens avgörande<br/>i målet Costanzo ska kommunerna under vissa förutsättningar åsidosätta<br/>nationella regler som strider mot EU-rätten. Kommunerna saknar dock<br/>möjlighet att på eget initiativ få till stånd en auktoritativ tolkning av EUrätten<br/>genom EU-domstolen. Exemplet i de så kallade SYSAV-målen visar hur<br/>kommunerna och deras tjänstemän på detta sätt kan hamna i rättsligt svåra<br/>situationer, som till och med skulle kunna aktualisera straffansvar för tjänstefel. I<br/>situationer där kommunerna anför en annan syn på EU-rättens innehåll än den<br/>svenska lagstiftaren – och kanske rentav de svenska domstolarna – konkretiseras<br/>spänningen mellan de olika nivåerna.<br/><br/>När det gäller kommunernas möjligheter till påverkan i EU-frågor finns först en<br/>kanal genom de svenska kommunernas representanter i Regionkommittén. Det<br/>är dock givet att kommunernas påverkan i praktiken kan vara begränsad. Den<br/>enskilda kommunen – som ofta inte har någon egen representant i kommittén<br/>– behöver dessutom få stöd från de svenska representanterna och andra<br/>medlemsstaters ledamöter. Kommittén är också enbart ett rådgivande organ.<br/>Vidare finns ett visst utrymme för informell påverkan genom att etablera närvaro<br/>i Bryssel i form av regionkontor och liknande. Även om sådana etableringar<br/>sedan länge får anses juridiskt okontroversiella finns det anledning att överväga<br/>om det finns rättsliga gränser för hur långt kommunerna får gå i utrikespolitiskt<br/>agerande genom sådana etableringar. Slutligen kan kommunerna, också<br/>informellt, försöka påverka utvecklingen av EU-lagstiftningen genom att agera<br/>remissinstans och liknande.<br/><br/>Kommunerna har slutligen vissa möjligheter att agera genom domstolsprocesser.<br/>Till att börja med kan de försöka tillvarata sina intressen inom ramen<br/>för svenska processer i de allmänna domstolarna (exempelvis i fråga om<br/>skadeståndskrav) och i förvaltningsdomstolarna (genom att, där det är möjligt,<br/>överklaga förvaltningsmyndigheters beslut som berör dem). Inom ramen för<br/>en nationell process kan en kommun försöka få den svenska domstolen att<br/>begära ett förhandsavgörande från EU-domstolen. Kommunen kan alltså inte<br/>själv begära en sådan tolkning av EU-rätten. Vidare kan kommunerna genom<br/>Regionkommittén driva frågan om ogiltigförklarande av EU-lagstiftning till <br/>domstolen, något som också kan fungera som ett politiskt påtryckningsmedel i<br/>förhållande till de lagstiftande organen (Europaparlamentet och rådet).<br/>Till skillnad från den statliga nivån är de svenska kommunerna inte direkta aktörer i EU som representanter för medlemsstaten Sverige. Kommunernas påverkan på EU-lagstiftningen blir därför till stor del indirekt. Flernivåstyrningen förutsätter ett samspel mellan de olika nivåerna, det vill säga EU:s institutioner, riksdag och regering samt kommunerna. Detta samspel innebär till att börja med att den svenska statliga nivån visserligen ansvarar för vad de svenska kommunerna gör, men att den inte alltid kan styra kommunerna. Här kan som exempel nämnas kommunernas agerande i förhållande till EU:s institutioner genom regionkontoren (så länge de inte når gränsen för vad som kan godtas i fråga om förbudet mot kommunal utrikespolitik). I det fallet kan potentiella konflikter uppstå när en kommun avviker från EU-rätten på ett sätt som gör att svenska staten blir skyldig att betala vite till EU för fördragsbrott. För kommunernas del gäller vidare att deras handlingsutrymme påverkas i viktiga avseenden, såsom när det gäller de ofta diskuterade områdena för statligt stöd och offentlig upphandling. De måste därtill förhålla sig till delvis överlappande regelverk på svensk och europeisk nivå, som dessutom kan ha delvis olika syften. I vissa fall erbjuder dessa regelverk betydande möjligheter för den kommunala nivån att agera strategiskt.<br/><br/>Kommunerna behöver ha en förståelse för att de är aktörer på alla de tre<br/>konstitutionella nivåerna: den lokala, den nationella och den europeiska. För<br/>att förstå förhållandena mellan nivåerna kan det avslutningsvis konstateras att<br/>det är nödvändigt att, vid sidan av de politiska realiteterna, förstå de juridiska<br/>mekanismerna. Vad som ibland – inte sällan kritiskt – diskuteras som en<br/>juridifiering är i många avseenden en nödvändighet i ett komplext flernivåsystem. <br/>Ett sådant system kräver helt enkelt ett visst mått av regler om vem som ansvarar för vad liksom konfliktlösningsmekanismer. Dessa regelstrukturer behöver<br/>tolkas genom domstolspraxis på både svensk och europeisk nivå. I den svenska<br/>kommunala förvaltningen krävs därmed en medvetenhet om de juridiska<br/>förutsättningarna och argumentationsformerna för att kunna navigera i det<br/>flernivåsystem där de svenska kommunerna befinner sig.},
  author       = {Wenander, Henrik},
  institution  = {Svenska institutet för europapolitiska studier},
  isbn         = {9789186107840},
  language     = {swe},
  number       = {2019:1},
  title        = {De svenska kommunerna i EU:s konstitutionella system},
  url          = {http://www.sieps.se/globalassets/publikationer/2019/sieps-2019_1-web.pdf},
  year         = {2019},
}