Climate Science for Policy? The knowledge politics of the IPCC after Copenhagen

Abstract

The rise of climate change as an issue of global concern has rested on scientific representation and understanding of the causes and impacts of, and responses to climatic change. The Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), in particular, has been central to how climate change has become known as a global political problem. This thesis aims to critically examine the production, negotiation, and stabilisation of policy-relevant knowledge in international climate politics. It takes the IPCC as a global stage on which the knowledge politics of climate change plays out, drawing attention to the performative interactions which shape the relationship between knowledge production processes and policy making at the global level. Informed by social constructivist accounts, particularly from within the social studies of science, this thesis builds on the notion that science and politics can never be truly separated from each other, rather, they are co-produced. In turn politics is not confined to strategic interests and negotiating positions, it is instead a constitutive process taking place at many scales. Theoretically I advance the concept of knowledge politics, as a co-productive and performative interplay between knowledge and politics. This interplay takes place both in deliberations over what counts as science, knowledge, and policy on the global stages of the IPCC and the United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC), and in the selection and choices that take place when writing the IPCC assessment reports. Empirically I explore different backstage and frontstage sites which approach the knowledge-politics of the IPCC from different angles.

This thesis finds that the relationship between science and politics in the climate change case is complicated and convoluted. Whilst the IPCC plays a central role in mediating between the scientific community and international climate politics it is not purely a vehicle of communication. Instead it is actively involved in shaping the knowledge on climate change that becomes known in the political realm. The IPCC’s particular definition of policy relevant knowledge, and its ways of defining the science-policy relationship based on a separation of facts and values, has resulted in a tendency to favour abstract, scientific representations of climate change. This thesis has also shown, however, that this representation is often challenged backstage in the IPCC assessment process by both authors from different disciplines, and governmental representatives from different parts of the world. In turn, it also illustrates that since the Paris Agreement in 2015, there has seemingly been a shift in the way that the IPCC approaches policy relevant knowledge on climate change, through ensuring that conversations about interdisciplinarity, values, and deeply entrenched differences in how science is done are taking place, both frontstage and backstage. Overall, this thesis draws attention to how the decisions made backstage over knowledge play a key role in how climate change comes to be known as a political issue in the frontstage global climate politics. This interaction between the backstage and frontstage shows how the sites of politics can be extended to also include scientific deliberations and illustrate the co-productive relationship between the IPCC and climate change politics more broadly.

Abstract (Swedish)

Klimatförändringarna kommer att påverka ekosystem och samhällen över hela världen. Det är ett problem som kräver drastiska och omedelbara förändringar av vårt sätt att leva och av våra samhällsstrukturer, och därmed politiskt engagemang av aldrig tidigare skådat slag. Under de senaste 30 åren, sedan bildandet av Förenta Nationernas ramkonvention om klimatförändringar (Klimatkonventionen; UNFCCC) år 1992 och FNs klimatpanel (IPCC) år 1988, har klimatfrågan blivit en allt viktigare fråga för internationell politik. Vetenskapen har spelat en viktig roll i att klimatfrågan numera är både förstådd och accepterad som ett politiskt problem. Samtidigt som den politiska medvetenheten har ökat har även det vetenskapliga forskningsläget, utvärderat i IPCCs periodiska rapporter, vuxit sig allt starkare.
I kontrast till utvecklingen mot en stark roll för forskningen i politiken står dock de senaste årens politiska kontext, karaktäriserad av växande populism och så kallade post-truth politik – politik som färgas av personliga övertygelser och känslor snarare än fakta, även då fakta står emot den valda politiken – som istället har avfärdat och kritiserat experter och expertkunskap. Vetenskapens och expertens roll är alltså fortfarande föremål för diskussion. Genom att undersöka förhållandet mellan vetenskap och politik på den internationella arenan kan denna avhandling hjälpa till att förstå dessa motsättningar.
Avhandlingen kretsar kring FNs klimatpanel IPCCs arbete. IPCC grundades för att sammanfatta och utvärdera det klimatvetenskapliga läget. Dess arbete fördelas mellan tre arbetsgrupper. Arbetsgrupp 1 fokuserar på den naturvetenskapliga grunden, arbetsgrupp 2 på effekter av klimatförändringarna samt anpassningsmöjligheter och arbetsgrupp 3 på utsläppsminskande åtgärder. Sedan 1988 har IPCC tagit fram fem genomgripande utvärderingar av forskningsläget, samt ett flertal special- och metodrapporter, med målet att vara politiskt relevanta, men inte politiskt styrande. IPCCs rapporter sammanför litteratur från ett brett register av vetenskapliga discipliner, och skrivs av på förhand bestämda författarlag. Regeringsrepresentanter från IPCCs medlemsländer är involverade i flera steg av rapportskrivarprocessen – då innehåll och begränsningar bestäms i stora drag, under delar av granskningsprocessen, samt då rapporten ska godkännas av medlemsländerna. IPCC förser sin viktigaste läsekrets i den klimatpolitiskakontexten, nämligen FNs klimatkonvention, med sina rapporter, med målet att informera beslutsfattare om det senaste på den klimatvetenskapliga fronten.
Denna avhandling handlar dock inte enbart om hur interaktionen mellan vetenskap och politik ser ut, utan belyser också att det sätt som IPCC tar fram kunskap på är färgat och format av ett föränderligt, politiskt sammanhang. Avhandlingens syfte är härmed att reda ut hur politiskt relevant kunskap om klimatet produceras (hur rapporterna skrivs och hur vetenskap skapas), förhandlas (genom beslut om vad som ska inkluderas och hur det ska presenteras), och stabiliseras (acceptans och igenkännande) på den internationella klimatpolitiska spelplanen. I avhandlingen behandlar jag IPCC som en scen där dessa processer – produktion, förhandling och stabilisering – spelas ut. Anledningen till detta är att jag vill bättre förstå förhållandet mellan kunskapsskapande och beslutsfattande på den globala nivån, de roller som vetenskapliga experter och regeringsförhandlare spelar i dessa processer, samt hur den del av förhandlingarna som står i rampljuset samspelar med IPCCs rapportskrivande bakom kulisserna, och hur IPCC därigenom medverkar till att klimatförändringarna blir ett politiskt problem.
Tidsmässigt fokuserar den här avhandlingen på IPCCs femte utvärderingscykel, som sträcker sig från FNs klimattoppmöte i Köpenhamn (COP15) år 2009 till publiceringen av IPCCs specialrapport om 1,5 graders uppvärmning år 2018. Under den här perioden – vilken innefattar åren i kölvattnet efter den diplomatiska besvikelsen i Köpenhamn fram till klimattoppmötet i Paris 2015 (COP21), som i sin tur slutade med det omtalade Parisavtalet - har internationell klimatpolitik stöpts om. Under den här tiden har vetenskapens roll diskuterats, och då i synnerhet hur IPCC kan ta fram information kring ett långsiktigt temperaturmål och hur det här temperaturmålet i sin tur hänger ihop med Klimatkonventionens bild av vad som utgör ”farliga klimatförändringar”. De papper som utgör stommen i den här sammanläggningsavhandlingen undersöker fall som behandlar olika aspekter av vad jag kallar IPCCs kunskapspolitik under den här perioden. I Papper I tittar jag närmare på översynen av IPCC framtid som genomfördes mot slutet av den femte utvärderingscykeln, i Papper II fokuserar jag på skrivandet av den femte utvärderingsrapportens syntesrapport, publicerad 2014, i Papper III undersöker jag klimatkonventionens så kallade strukturerade expertdialog (Structured Expert Dialogue) om klimatpolitikens långsiktiga mål arrangerad under perioden 2013 till 2015 och slutligen i Papper IV, studerar jag historien bakom och processen att ta fram IPCCs specialrapport om 1,5 graders uppvärmning, publicerad 2018. Tillsammans skildrar dessa papper olika perspektiv av processen kring IPCC, och då i synnerhet hur rampljusets politiska förhandlingar samverkar med kunskapsproduktionen bakom scen.
Min avhandling har tre huvudsakliga slutsatser. Den första är att det har funnits en tendens till att favorisera abstrakta och vetenskapliga bilder av klimatförändringarna. Det här har motiverats av IPCCs definition av vad som är klimatpolitiskt relevant information, samt ett förhållningssätt mellan vetenskap och politik som bygger på en separation av fakta och värderingar. I min avhandling visar jag att de här bilderna av klimatförändringarna ofta utmanas, av såväl IPCC-författare från olika vetenskapliga discipliner som regeringsrepresentanter. Sedan Parisöverenskommelsen och framtagandet av IPCCs specialrapport om 1,5 graders uppvärmning tycks det dock ha skett ett skifte i hur IPCC tar sig an klimatpolitiskt relevant kunskap om klimatförändringarna genom att se till att tvärvetenskap, värderingar och djupt rotade skillnader i hur vetenskap tas fram diskuteras såväl i som utanför rampljuset.
Avhandlingens andra huvudslutsats är att förhållandet mellan vetenskap och politik är mångfacetterat, invecklat och föränderligt. Genom att medla mellan politiken och forskarsamhället spelar IPCC en central roll för klimatfrågan. IPCC fungerar dock inte enbart som kommunikationsapparat, utan formar aktivt den kunskap om klimatförändringarna som förs in politikens värld. Det här formandet sker i en process där både politiska aktörer och aktörer från forskarsamhället ingår. Processen pågår såväl i rampljuset i form av förhandlingar och godkännande av de slutgiltiga IPCC-rapporterna, som bakom kulisserna i form av skriv- och granskningsprocesser.
Avhandlingens tredje och sista huvudslutsats är att beslut tagna bakom kulisserna, utanför rampljuset, är mycket viktiga för hur klimatförändringen ramas in som politiskt problem. IPCC-författarnas beslut gällande vilka vetenskapliga resultat som ska delges politiken, eller deras svar på förfrågningar från regeringsrepresentanter, är inte objektiva val. För att få bättre förståelse för förhållandet mellan vetenskap och politik är det därför viktigt att forskningen om det här förhållandet inte begränsas till studier av offentliga diskussioner mellan experter och beslutsfattare. Det är också viktigt, rent av nödvändigt, att förstå hur det vetenskapliga arbetet fungerar och praktiseras, och hur vetenskap för politik skapas. Det här förhållningssättet öppnar upp nya möjligheter för att förstå de utmaningar som vetenskapen står inför också i ett bredare, socialt sammanhang.
Klimatfrågan kommer att förbli en avgörande fråga. Då år 2018 har bjudit på extremväderhändelser, politiska spänningar och utgivningen av IPCCs rapport om 1,5-graders uppvärmning, har det mediala och samhälleliga intresset för klimatförändringens effekter och det nödvändiga politiska gensvaret återigen väckts. Frågor gällande vetenskapens och expertens roll i beslutsfattande kommer därför även fortsättningsvis vara mycket viktiga och relevanta. Även om det fortfarande finns många frågor kvar att besvara har den här avhandlingen bidragit med att belysa viktiga delar av den komplexa relationen mellan vetenskap och politik, och att uppmärksamma oväntade platser där möjligheter att ägna sig åt givande diskussioner gällande vetenskapens roll gror.

• author: Livingston, Jasmine
• supervisor: Markku Rummukainen; Johanna Alkan Olsson; Eva Lövbrand
• opponent: Ass. professor Lahsen, Myanna, Wageningen University, Netherlands
• organization: Centre for Environmental and Climate Science (CEC); Environmental Science; BECC: Biodiversity and Ecosystem services in a Changing Climate
• publishing date: 2018-11
• type: Thesis
• publication status: published
• subject: Social Sciences Interdisciplinary; Environmental Sciences
• keywords: climate change, science, politics, IPCC, knowledge, performance
• pages: 226 pages
• defense location: the Blue Hall, Ecology Building, Sölvegatan 37, Lund
• defense date: 2018-11-30 10:00:00
• ISBN: 978-91-7753-894-3
• ISBN: 978-91-7753-895-0
• language: English
• LU publication?: yes
• id: 463fb508-670c-4843-a534-b29f32860d9f
• date added to LUP: 2018-11-06 12:41:40
• date last changed: 2018-11-21 21:43:01