Indivisible Wholes & Fragmented Realities : On the Aggregation of Disaster Risk Information

Abstract

Division of labor and trade have been prerequisites for the development of welfare societies. Ironically, this specialization has caused a fragmentation of the knowledge necessary to understand risks that may undermine societal safety. This has not only prompted a need for inter-organizational exchange and integration of disaster risk information, it has also prompted a need for understanding how it ought to be done.

Using Sweden as a study case, this thesis explores what aggregation of disaster risk information from multiple organizations entails in terms of activities, the challenges involved, and means to address them. Specifically, it focuses on public authorities and their quest to understand and cater for societal safety by assembling, synthesizing, and disseminating disaster risk information, as well as providing feedback on information received from others. Inspired by critical realism and design science, the studies are based on multiple methodologies and sources, involving literature reviews, content analyses, and experiments, as well as extensive interaction (through workshops and interviews) with disaster management professionals. The outcomes include a suggested definition for aggregation in the context of disaster risk management systems, and the identification of the causes and effects of a number of challenges related to its realization. However, the thesis also contains proposals that are likely to facilitate the aggregation of disaster risk information and, hence, the chance to make sound decisions in support of societal safety.

Abstract (Swedish)

Orkanen Katrina, tsunamin i Indiska oceanen, Lehmankraschen och 11-september attackerna är bara några exempel på sentida händelser som väckt frågor kring vår förmåga att förutse och förstå katastrofrisker. I efterhand är det dock lätt att glömma att vi alltid har ett oändligt antal potentiella scenarier framför oss, men bara ett förflutet, vilket kan få oss att överdriva förutsägbarheten för händelser när de väl inträffat. Det finns också en rad strukturella och beteendemässiga faktorer som försvårar våra möjligheter att förstå de faror som hotar oss.

Denna avhandling fokuserar på våra möjligheter att förstå risker för katastrofer. Detta kräver utbyte av information mellan många och olika typer av aktörer (t.ex. offentliga myndigheter, privata företag och intressegrupper). Att utbyta information räcker dock inte. Informationen måste också integreras på ett sätt som skapar överblick och stödjer beslut om vilka risker som bör reduceras och hur. Hur detta görs är inte bara avgörande för vår förmåga att fatta kostnadseffektiva beslut kring fördelningen av begränsade resurser. Det är också avgörande för omfattningen och typen av skador som framtida katastrofer kommer att medföra.

Med utgångspunkt i det svenska krishanteringssystemet undersöks vad aggregering av katastrofriskinformation innebär i termer av aktiviteter samt vilka utmaningar som finns att utföra dem. Dessutom undersöks orsakerna till och effekterna av dessa utmaningar samt möjliga sätt att bemästra dem. Resultaten bygger på en kombination av teoretiska studier, experiment och interaktion med tjänstemän med ansvar för riskhantering på alla administrativa nivåer i Sverige.

I avhandlingen tolkas aggregering omfatta processerna att samla in och syntetisera katastrofriskbedömningar från olika aktörer, där syntesen innebär att man använder delmängder av information för att skapa en ny, sammansatt bild av verkligheten (en definition som återspeglar denna förståelse föreslås också). Aggregering är även kopplat till processerna att sprida det syntetiserade resultatet (annars kommer syftet med aggregeringen inte att uppfyllas) samt att ge återkoppling på den information man erhållit från andra aktörer (som ett sätt att påverka hur informationen förmedlas och därmed förbättra chanserna att aggregera motsvarande information i framtiden).

En förutsättning för att aggregera katastrofriskinformation på ett effektivt sätt är att veta vilken information man behöver och vem som har den. Detta kräver kunskap om ens beroenden av externa aktörer och om de direkta och indirekta effekterna av ett stort antal potentiella samhällsstörningar. Att uppnå medvetenhet kring dessa aspekter kompliceras av det faktum att moderna välfärdsstater bygger på en hög grad av specialisering, där beroendet mellan olika viktiga samhällsfunktioner både ökar och är under ständig förändring. Även med denna kunskap kan utbytet av riskinformation mellan olika aktörer stävjas av behovet att förhindra att känslig information hamnar i orätta händer, konkurrens om resurser, otillräckligt förtroende mellan offentliga och privata aktörer samt kostnader i tid, energi och pengar.

Bortsett från dessa utmaningar som är förknippade med att samla in information, uppstår ytterligare utmaningar när man försöker skapa mening av den information man lyckats få tag på. En omfattande dokumentanalys av svenska myndigheters risk- och sårbarhetsanalyser visade stora skillnader i hur de analyserar och presenterar riskinformation. Förutom att reducera chansen att jämföra och syntetisera informationen, skapar detta också frustration och uppgivenhet bland tjänstemän vilket i förlängningen kan leda till en minskad vilja att använda riskinformation från andra aktörer. Detta har sannolikt en negativ inverkan på förmågan att identifiera risker, analysera dem och genomföra lämpliga riskreducerande åtgärder.

Möjligheter finns dock att förbättra situationen. Experiment visade att aggregering underlättas om olika aktörer använder samma skalor och kvantitativa enheter (frekvenser, antal, volymer, områden) när de uttrycker risk samt kompletterar sina bedömningar med transparenta motiveringar. Det är också viktigt att främja förtroende och utbyte mellan offentliga och privata aktörer, t.ex. genom gemensamma workshops, övningar och utbildningar (särskilt kring hantering av känslig information). Härutöver föreslås utvecklingen av gemensamma och dimensionerande riskscenarier för myndigheter på alla administrativa nivåer. Nuvarande föreskrifter för myndigheternas risk- och sårbarhetsanalyser bör också skärpas genom att inkludera gemensamma konsekvensdimensioner samt skalor och indikatorer för bedömning av riskscenariers sannolikhet och konsekvenser. Dessutom rekommenderas att man tar fram en mall för att i enhetlig och komprimerad form kommunicera innehållet i RSA-rapporter till allmänheten samt en checklista till stöd för återkopplingar till förmedlare av katastrofriskinformation. För att minska tidsåtgång och kognitiv belastning vid behandling av stora mängder information, bör framtida forskning undersöka möjligheterna att bättre nyttja visuella hjälpmedel, inklusive hur geografiska informationssystem (GIS) kan tillämpas för att stödja framtagning och aggregering av risk- och sårbarhetsanalyser.

Det är viktigt att åtgärder för att öka möjligheten att aggregera katastrofrisk¬information inte underminerar enskilda aktörers känsla av ägandeskap och motivation för arbetet att analysera samhällsrisker. Av detta skäl förordas att en fortsatt kombination av ”uppifrån och ned” och ”nedifrån och upp” strategier, där centrala riktlinjer och direktiv tas fram med de aktörer som är tänkta att följa dem medan innehållet i de aggregerade riskbedömningarna främst kommer från de aktörer som är närmast - och har bäst kunskap om - de objekt och system som analyseras. På detta sätt kan jämförbar riskinformation behålla den kvalitet som krävs för att fatta kostnadseffektiva beslut till stöd för samhällets säkerhet.

• author: Månsson, Peter
• supervisor: Henrik Tehler; Marcus Abrahamsson
• opponent: Professor Njå, Ove, University of Stavanger, Norway
• organization: Division of Risk Management and Societal Safety; Lund University Centre for Risk Assessment and Management (LUCRAM)
• alternative title: Odelbara helheter och fragmenterade verklighetsbilder : Om aggregering av katastrofriskinformation
• publishing date: 2018-08-28
• type: Thesis
• publication status: published
• subject: Other Civil Engineering; Social Sciences Interdisciplinary
• keywords: Societal Safety, Disaster risk management (DRM), Risk Governance, Multi-stakeholder, Risk and vulnerability assessment (RVA), Information management, Aggregation, Holistic, Societal Safety, Disaster risk management (DRM), Risk Governance, Multi-stakeholder, Risk and vulnerability assessment (RVA), Information management, Aggregation, Holistic
• pages: 249 pages
• defense location: V:B, V-building, John Ericssons väg 1, Lund University, Faculty of Engineering LTH.
• defense date: 2018-09-21 10:15:00
• ISBN: 978-91-7753-783-0
• ISBN: 978-91-7753-782-3
• language: English
• LU publication?: yes
• id: 482fe3f8-d8f9-453b-9e45-b672a2fffd09
• date added to LUP: 2018-08-27 20:27:30
• date last changed: 2019-03-08 02:31:14