Advanced

Slututvärdering av det svenska landsbygdsprogrammet 2007–2013 : Delrapport II: Utvärdering av åtgärder för bättre miljö

Smith, Henrik G. LU ; Dänhardt, Juliana LU ; Blombäck, Karin; Caplat, Paul LU ; Collentine, Dennis; Grenestam, Erik LU ; Hanson, Helena LU ; Höjgård, Sören LU ; Jansson, Torbjörn and Johnsson, Holger, et al. (2016) In Utvärderingsrapport 2016:3
Abstract (Swedish)
Sammanfattning
Rapporten är en del av slututvärderingen av Landsbygdsprogram för Sverige 2007-2013 och har tagits fram på uppdrag av Jordbruksverket. Den redovisar resultat och effekter som uppnåddes genom miljö- och klimatåtgärderna inom landsbygdsprogrammet, vilket omfattar samtliga insatser och ersättningar i axel 2, samt miljö- och klimatrelaterade utvärderingsfrågor för en del åtgärder i axel 1 och 3.

Med hjälp av vetenskapliga analyser, kunskapsbaserade resonemang och de för varje insats i landsbygdsprogrammet specificerade indikatorerna har bland annat följande EU-gemensamma (QEC) och programspecifika (PSEQ) utvärderingsfrågor besvarats:
• QEC 16: I vilken utsträckning har åtgärden bidragit till att förbättra... (More)
Sammanfattning
Rapporten är en del av slututvärderingen av Landsbygdsprogram för Sverige 2007-2013 och har tagits fram på uppdrag av Jordbruksverket. Den redovisar resultat och effekter som uppnåddes genom miljö- och klimatåtgärderna inom landsbygdsprogrammet, vilket omfattar samtliga insatser och ersättningar i axel 2, samt miljö- och klimatrelaterade utvärderingsfrågor för en del åtgärder i axel 1 och 3.

Med hjälp av vetenskapliga analyser, kunskapsbaserade resonemang och de för varje insats i landsbygdsprogrammet specificerade indikatorerna har bland annat följande EU-gemensamma (QEC) och programspecifika (PSEQ) utvärderingsfrågor besvarats:
• QEC 16: I vilken utsträckning har åtgärden bidragit till att förbättra miljösituationen?
• CEQ 20: Vilka andra effekter, bl.a. de som rör andra mål/axlar, är kopplade till
genomförandet av denna åtgärd?
• PSEQ 16A: Hur ändamålsenlig och effektiv har den geografiska styrningen av
miljöåtgärden i programmet varit?
• PSEQ 20A: I vilken utsträckning har kompetensutvecklingsåtgärderna bidragit
till programmets miljömål?
• PSEQ 20B: Vad kan man lära sig av hur klimatåtgärderna fungerat när det gäller
utformningen och utvärderingen av klimatåtgärder i framtida program?
• PSEQ 20C: Vilka sysselsättningseffekter ger miljöåtgärderna?

Utredarnas generella slutsats är att landsbygdsprogrammet spelat en stor och i många fall avgörande roll för miljön, t.ex. genom att förhindra nedläggning av jordbruk i områden med svåra förutsättningar för jordbruk, bevara betes- och slåttermarker av värde för biologisk mångfald och skapa och restaurera våtmarker för biologisk mångfald och näringsretention. Detta bidrar till uppfyllelsen av de svenska miljömålen och internationella åtaganden. Även de klimatrelaterade åtgärderna bidrar i viss mån till att uppfylla miljömålen, men en låg anslutning till vissa åtgärder och programmets ensidiga fokus på produktion av förnybar energi (som bortser från ur klimatsynvinkel mycket större biogena utsläppskällor) gör att effekten på miljömålen bedöms som relativt små. Bedömningen av kompetensutvecklingens effekter på miljömålen har försvårats av brist på tillämpningsbart underlag, men utvärderingen av rådgivningsprogrammet Greppa näringen visar att det bidragit till att reducera
kvävetillförseln till Östersjön. För en del andra åtgärder är det empiriska underlaget för vilken effekt de har mycket svagt. Detta behöver i sig inte innebära att dessa åtgärder saknar effekt, men gör det svårt att bedöma deras bidrag till uppfyllelsen av miljömålen och begränsar kunskapen om huruvida alternativa utformningar av insatserna skulle ge större effekt.

Den explicita geografiska styrningen som förekommer i programmet bedöms generellt som relevant, men dess effekt varierar stort mellan olika åtgärder/insatser och är i vissa fall svårt att utreda. Det finns dock en del åtgärder/insatser som idag saknar explicit geografisk styrning, men där vi bedömer att kostnadseffektiviteten skulle kunna öka markant om man införde en sådan (t.ex. Certifierad ekologisk produktion).

Miljöåtgärdernas sysselsättningseffekter har endast kunnat bedömas för ett fåtal
åtgärder/insatser (kompensationsbidraget samt ersättningarna för Extensiv vallodling och Skötsel av betesmarker och slåtterängar) och anses generellt vara marginellt positiv. Detta bör dock tolkas med stor försiktighet eftersom bedömningen gjordes enbart via dessa åtgärders effekt på markanvändningen.

Miljö- och klimatåtgärders effekter
Under programperioden 2007-2013 innehöll landsbygdsprogrammet en mängd olika åtgärder med syfte att gynna miljö och klimat. Utvärderingen visar att det finns en stor variation i såväl upptaget av de olika åtgärderna som deras effekt. Miljöåtgärdernas syften fokuserar huvudsakligen på att gynna bevarandet av biologisk mångfald, minskat växtnäringsläckage och giftfri miljö. De flesta miljöåtgärder bidrar generellt till att uppnå sitt syfte, men om de gör det på ett kostnadseffektivt sätt har ofta varit svårt och ibland omöjligt att utvärdera. För syftet giftfri miljö har det inte funnits resurser till en djupare utvärdering.

Ersättningarna för Skötsel av betesmarker och slåtterängar samt för Certifierad
ekologisk och kretsloppsinriktad produktion är exempel på insatser med konstaterad positiv effekt på biologisk mångfald. Andra ersättningar, såsom ersättningen för Värdefulla natur- och kulturmiljöer, adresserar visserligen för biologisk mångfald viktiga livsmiljöer, men deras utformning och skötselvillkor har visat sig inte vara anpassade till detta syfte med insatsen. För en del ersättningar saknas tillräckligt kunskap eller dataunderlag för att kunna göra tillfredställande utvärderingar av effekterna på biologisk mångfald. Bland dessa finns exempelvis ersättningarna för Extensiv vallodling och Skötsel av våtmarker.

Minskat näringsämnesläckage och miljömålet Ingen övergödning fanns som syfte för flera insatser inom åtgärden Miljövänligt jordbruk och den generella bedömningen är att insatserna bidrar till att uppfylla detta syfte. Det finns dock stor skillnad i hur effektiva insatserna är. Minskat kväveläckage anses ha en god kostnadseffektivitet, särskilt efter att ersättningsnivåerna anpassades under senare delen av programperioden. Även reduceringen av fosfor genom skyddszoner bedöms ha en högre kostnadseffektivitet jämfört med förra programperioden på grund av regionala skillnader i anslutning. När det gäller Extensiv vallodling visar utvärderingen stora regionala skillnader, och för andra insatser, såsom Restaurering och anläggning av våtmarker och Certifierad ekologisk odling, har det varit svårt att bedöma om de på ett kostnadseffektivt sätt bidragit till att uppfylla miljömålen.

Miljöåtgärdernas effekter på miljömålet Giftfri miljö har inom ramen för denna
utvärdering inte kunnat analyseras specifikt på grund av bristande underlag och
begränsade resurser. Eftersom det generellt är svårt att utvärdera det specifika bidraget av de berörda ersättningarna till en giftfri miljö, kan utvärderingen därför inte på ett tillfredställande sätt svara på hur stor deras bidrag till detta miljökvalitetsmål har varit.

När det gäller klimatåtgärder har programmet ett tydligt fokus på produktion och
användning av energi och relaterade emissioner av växthusgaser. Samtidigt konstateras det att emissionerna av växthusgaser från jordbrukssektorn primärt härrör från biogena processer i form av metan från idisslarnas matsmältning och lustgas från det kväve som tillförs åkermarken. För en fortsatt reduktion av jordbrukssektorns emissioner av växthusgaser bör satsningarna på en minskad användning av fossila bränslen fortsätta, men det är samtidigt nödvändigt att lägga ett större fokus på de biogena emissionerna. För att tydliggöra vikten av klimatåtgärder och satsningar på förnybar energi bör dessa insatser också lyftas fram som egna åtgärder istället för att finnas insprängda bland åtgärder som har annat huvudfokus.

För ett fåtal åtgärder och ersättningar har det gått att härleda möjliga sysselsättningseffekter via de markanvändningseffekter som estimerats med modeller. Även om dessa resultat bör tolkas med stor försiktighet, bedöms sysselsättningseffekten av miljöåtgärderna generellt vara marginellt positiv. Ersättningen Skötsel av betesmarker och slåtterängar har i beräkningar som bygger på kontrafaktiska markanvändningsscenarier lett till en märkbar förändring av markanvändningen (ökad areal betesmarker med stöd) vilket, eftersom animalieproduktion generellt anses vara mer tidskrävande än spannmålsproduktion, bedöms leda till högre sysselsättning. Extensiv vallodling och kompensationsbidrag har däremot en mycket begränsad påverkan
på markanvändningen, varför sysselsättningseffekten bedöms som marginell.

Generella förbättringsförslag inför utformningen av kommande program
Även om utvärderarnas samlade bedömning är att landsbygdsprogrammets upplägg, d.v.s. dess syften och motiv, ingående medel och val av åtgärder, är relevant och generellt bidrar till att förbättra situationen för miljö och klimat, så finns det en hel del som kan och bör förbättras för att möjliggöra kostnadseffektiva program i framtiden.

De enstaka insatsernas syften och mål bör preciseras och kopplas till tydliga indikatorer som på ett relevant sätt kan mäta måluppfyllandet. Detta är avgörande för att man ska kunna utforma ett kostnadseffektivt landsbygdsprogram och utvärdera det på ett adekvat sätt. Dessutom behöver beskrivningarna för syften och motiv för många av ersättningarna ses över och anpassas till det aktuella kunskapsläget. Exempelvis skulle syftet ”bevara biologisk mångfald” leda till helt olika åtgärder beroende på om man vill bevara sällsynta arter eller ekosystemtjänstgynnare.

Det empiriska underlaget för utvärdering behöver stärkas inför utvärderingen av
framtida landsbygdsprogram. Detta kan exempelvis göras genom systematiska
översikter och empirisk primärforskning som undersöker konsekvenser av olika
åtgärder. För att optimera detta bör utvärderingen byggas in som en organisk del av landsbygdsprogrammet. Utredarna föreslår att en procent av programmets budget används till att utforma och implementera relevanta metoder för kontinuerlig insamling av lämplig data under hela programperioden.

För att i högre grad kunna utvärdera landsbygdsprogrammets kostnadseffektivitet
krävs en fortsatt utveckling av metoder för att studera konsekvenserna för målet av att åtgärden/insatsen/delinsatsen finns eller inte finns (eller var annorlunda utformad) (kontrafaktiska scenarier) och modeller som förutsäger effekten på det specificerade målet i relation till insatsens storlek. Dessutom krävs en tydligare specificering av syften och mål för insatser med multipla syften. Med stärkta utvärderingsverktyg kan alternativa utformningar av landsbygdsprogrammets struktur, val av insatser och regional differentiering prövas och utvärderas för att underlätta beslutsfattande vid utformningen av ett kostnadseffektivt framtida program. (Less)
Please use this url to cite or link to this publication:
@techreport{9c7a689b-e333-4325-95e3-65d3b94ebe10,
  abstract     = {Sammanfattning<br/>Rapporten är en del av slututvärderingen av Landsbygdsprogram för Sverige 2007-2013 och har tagits fram på uppdrag av Jordbruksverket. Den redovisar resultat och effekter som uppnåddes genom miljö- och klimatåtgärderna inom landsbygdsprogrammet, vilket omfattar samtliga insatser och ersättningar i axel 2, samt miljö- och klimatrelaterade utvärderingsfrågor för en del åtgärder i axel 1 och 3.<br/><br/>Med hjälp av vetenskapliga analyser, kunskapsbaserade resonemang och de för varje insats i landsbygdsprogrammet specificerade indikatorerna har bland annat följande EU-gemensamma (QEC) och programspecifika (PSEQ) utvärderingsfrågor besvarats:<br/>• QEC 16: I vilken utsträckning har åtgärden bidragit till att förbättra miljösituationen?<br/>• CEQ 20: Vilka andra effekter, bl.a. de som rör andra mål/axlar, är kopplade till<br/>genomförandet av denna åtgärd?<br/>• PSEQ 16A: Hur ändamålsenlig och effektiv har den geografiska styrningen av<br/>miljöåtgärden i programmet varit?<br/>• PSEQ 20A: I vilken utsträckning har kompetensutvecklingsåtgärderna bidragit<br/>till programmets miljömål?<br/>• PSEQ 20B: Vad kan man lära sig av hur klimatåtgärderna fungerat när det gäller<br/>utformningen och utvärderingen av klimatåtgärder i framtida program?<br/>• PSEQ 20C: Vilka sysselsättningseffekter ger miljöåtgärderna?<br/><br/>Utredarnas generella slutsats är att landsbygdsprogrammet spelat en stor och i många fall avgörande roll för miljön, t.ex. genom att förhindra nedläggning av jordbruk i områden med svåra förutsättningar för jordbruk, bevara betes- och slåttermarker av värde för biologisk mångfald och skapa och restaurera våtmarker för biologisk mångfald och näringsretention. Detta bidrar till uppfyllelsen av de svenska miljömålen och internationella åtaganden. Även de klimatrelaterade åtgärderna bidrar i viss mån till att uppfylla miljömålen, men en låg anslutning till vissa åtgärder och programmets ensidiga fokus på produktion av förnybar energi (som bortser från ur klimatsynvinkel mycket större biogena utsläppskällor) gör att effekten på miljömålen bedöms som relativt små. Bedömningen av kompetensutvecklingens effekter på miljömålen har försvårats av brist på tillämpningsbart underlag, men utvärderingen av rådgivningsprogrammet Greppa näringen visar att det bidragit till att reducera<br/>kvävetillförseln till Östersjön. För en del andra åtgärder är det empiriska underlaget för vilken effekt de har mycket svagt. Detta behöver i sig inte innebära att dessa åtgärder saknar effekt, men gör det svårt att bedöma deras bidrag till uppfyllelsen av miljömålen och begränsar kunskapen om huruvida alternativa utformningar av insatserna skulle ge större effekt.<br/><br/>Den explicita geografiska styrningen som förekommer i programmet bedöms generellt som relevant, men dess effekt varierar stort mellan olika åtgärder/insatser och är i vissa fall svårt att utreda. Det finns dock en del åtgärder/insatser som idag saknar explicit geografisk styrning, men där vi bedömer att kostnadseffektiviteten skulle kunna öka markant om man införde en sådan (t.ex. Certifierad ekologisk produktion).<br/><br/>Miljöåtgärdernas sysselsättningseffekter har endast kunnat bedömas för ett fåtal<br/>åtgärder/insatser (kompensationsbidraget samt ersättningarna för Extensiv vallodling och Skötsel av betesmarker och slåtterängar) och anses generellt vara marginellt positiv. Detta bör dock tolkas med stor försiktighet eftersom bedömningen gjordes enbart via dessa åtgärders effekt på markanvändningen.<br/><br/>Miljö- och klimatåtgärders effekter<br/>Under programperioden 2007-2013 innehöll landsbygdsprogrammet en mängd olika åtgärder med syfte att gynna miljö och klimat. Utvärderingen visar att det finns en stor variation i såväl upptaget av de olika åtgärderna som deras effekt. Miljöåtgärdernas syften fokuserar huvudsakligen på att gynna bevarandet av biologisk mångfald, minskat växtnäringsläckage och giftfri miljö. De flesta miljöåtgärder bidrar generellt till att uppnå sitt syfte, men om de gör det på ett kostnadseffektivt sätt har ofta varit svårt och ibland omöjligt att utvärdera. För syftet giftfri miljö har det inte funnits resurser till en djupare utvärdering.<br/><br/>Ersättningarna för Skötsel av betesmarker och slåtterängar samt för Certifierad<br/>ekologisk och kretsloppsinriktad produktion är exempel på insatser med konstaterad positiv effekt på biologisk mångfald. Andra ersättningar, såsom ersättningen för Värdefulla natur- och kulturmiljöer, adresserar visserligen för biologisk mångfald viktiga livsmiljöer, men deras utformning och skötselvillkor har visat sig inte vara anpassade till detta syfte med insatsen. För en del ersättningar saknas tillräckligt kunskap eller dataunderlag för att kunna göra tillfredställande utvärderingar av effekterna på biologisk mångfald. Bland dessa finns exempelvis ersättningarna för Extensiv vallodling och Skötsel av våtmarker.<br/><br/>Minskat näringsämnesläckage och miljömålet Ingen övergödning fanns som syfte för flera insatser inom åtgärden Miljövänligt jordbruk och den generella bedömningen är att insatserna bidrar till att uppfylla detta syfte. Det finns dock stor skillnad i hur effektiva insatserna är. Minskat kväveläckage anses ha en god kostnadseffektivitet, särskilt efter att ersättningsnivåerna anpassades under senare delen av programperioden. Även reduceringen av fosfor genom skyddszoner bedöms ha en högre kostnadseffektivitet jämfört med förra programperioden på grund av regionala skillnader i anslutning. När det gäller Extensiv vallodling visar utvärderingen stora regionala skillnader, och för andra insatser, såsom Restaurering och anläggning av våtmarker och Certifierad ekologisk odling, har det varit svårt att bedöma om de på ett kostnadseffektivt sätt bidragit till att uppfylla miljömålen.<br/><br/>Miljöåtgärdernas effekter på miljömålet Giftfri miljö har inom ramen för denna<br/>utvärdering inte kunnat analyseras specifikt på grund av bristande underlag och<br/>begränsade resurser. Eftersom det generellt är svårt att utvärdera det specifika bidraget av de berörda ersättningarna till en giftfri miljö, kan utvärderingen därför inte på ett tillfredställande sätt svara på hur stor deras bidrag till detta miljökvalitetsmål har varit.<br/><br/>När det gäller klimatåtgärder har programmet ett tydligt fokus på produktion och<br/>användning av energi och relaterade emissioner av växthusgaser. Samtidigt konstateras det att emissionerna av växthusgaser från jordbrukssektorn primärt härrör från biogena processer i form av metan från idisslarnas matsmältning och lustgas från det kväve som tillförs åkermarken. För en fortsatt reduktion av jordbrukssektorns emissioner av växthusgaser bör satsningarna på en minskad användning av fossila bränslen fortsätta, men det är samtidigt nödvändigt att lägga ett större fokus på de biogena emissionerna. För att tydliggöra vikten av klimatåtgärder och satsningar på förnybar energi bör dessa insatser också lyftas fram som egna åtgärder istället för att finnas insprängda bland åtgärder som har annat huvudfokus.<br/><br/>För ett fåtal åtgärder och ersättningar har det gått att härleda möjliga sysselsättningseffekter via de markanvändningseffekter som estimerats med modeller. Även om dessa resultat bör tolkas med stor försiktighet, bedöms sysselsättningseffekten av miljöåtgärderna generellt vara marginellt positiv. Ersättningen Skötsel av betesmarker och slåtterängar har i beräkningar som bygger på kontrafaktiska markanvändningsscenarier lett till en märkbar förändring av markanvändningen (ökad areal betesmarker med stöd) vilket, eftersom animalieproduktion generellt anses vara mer tidskrävande än spannmålsproduktion, bedöms leda till högre sysselsättning. Extensiv vallodling och kompensationsbidrag har däremot en mycket begränsad påverkan<br/>på markanvändningen, varför sysselsättningseffekten bedöms som marginell.<br/><br/>Generella förbättringsförslag inför utformningen av kommande program<br/>Även om utvärderarnas samlade bedömning är att landsbygdsprogrammets upplägg, d.v.s. dess syften och motiv, ingående medel och val av åtgärder, är relevant och generellt bidrar till att förbättra situationen för miljö och klimat, så finns det en hel del som kan och bör förbättras för att möjliggöra kostnadseffektiva program i framtiden. <br/><br/>De enstaka insatsernas syften och mål bör preciseras och kopplas till tydliga indikatorer som på ett relevant sätt kan mäta måluppfyllandet. Detta är avgörande för att man ska kunna utforma ett kostnadseffektivt landsbygdsprogram och utvärdera det på ett adekvat sätt. Dessutom behöver beskrivningarna för syften och motiv för många av ersättningarna ses över och anpassas till det aktuella kunskapsläget. Exempelvis skulle syftet ”bevara biologisk mångfald” leda till helt olika åtgärder beroende på om man vill bevara sällsynta arter eller ekosystemtjänstgynnare.<br/><br/>Det empiriska underlaget för utvärdering behöver stärkas inför utvärderingen av<br/>framtida landsbygdsprogram. Detta kan exempelvis göras genom systematiska<br/>översikter och empirisk primärforskning som undersöker konsekvenser av olika<br/>åtgärder. För att optimera detta bör utvärderingen byggas in som en organisk del av landsbygdsprogrammet. Utredarna föreslår att en procent av programmets budget används till att utforma och implementera relevanta metoder för kontinuerlig insamling av lämplig data under hela programperioden.<br/><br/>För att i högre grad kunna utvärdera landsbygdsprogrammets kostnadseffektivitet<br/>krävs en fortsatt utveckling av metoder för att studera konsekvenserna för målet av att åtgärden/insatsen/delinsatsen finns eller inte finns (eller var annorlunda utformad) (kontrafaktiska scenarier) och modeller som förutsäger effekten på det specificerade målet i relation till insatsens storlek. Dessutom krävs en tydligare specificering av syften och mål för insatser med multipla syften. Med stärkta utvärderingsverktyg kan alternativa utformningar av landsbygdsprogrammets struktur, val av insatser och regional differentiering prövas och utvärderas för att underlätta beslutsfattande vid utformningen av ett kostnadseffektivt framtida program.},
  author       = {Smith, Henrik G. and Dänhardt, Juliana and Blombäck, Karin and Caplat, Paul and Collentine, Dennis and Grenestam, Erik and Hanson, Helena and Höjgård, Sören and Jansson, Torbjörn and Johnsson, Holger and Jönsson, Annelie and Lantz, Mikael and Lindström, Åke and Nilsson, Lovisa and Nordin, Martin and Olsson, Ola and Stewart, Rebecca and Stjernman, Martin and Öckinger, Erik},
  institution  = {Jordbruksverket},
  language     = {swe},
  pages        = {351},
  series       = {Utvärderingsrapport 2016:3},
  title        = {Slututvärdering av det svenska landsbygdsprogrammet 2007–2013 : Delrapport II: Utvärdering av åtgärder för bättre miljö},
  year         = {2016},
}